政法委的历史与演变
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政法委的历史与演变
周永坤
现行党委政法委员会（以下简称“政法委”）是公、检、法三家
的“党内领导机构”，它已经存在了半个多世纪，现在应当将它放到
社会主义法治建设的大背景下重新检视，以寻求新的历史定位。
一、政法委的历史沿革
1.政法委的历史渊源
政法委制度的源头，是 1946 年6月，中共中央书记处批准，在
“边区宪法研究会”的基础上成立“中央法律问题研究委员会”，这
是一个“智库”性质的机构。1948 年12 月12 日，中共中央书记
处决定建立“中央法律委员会”，其主要任务是为未来的新政权起草
法律，属于秘书班子一类的机构。1949 年新政权成立，“中央法律
委员会”随之撤销，代之而起的是设在集权的中央人民政府委员会内
的政府的政法委员会，它不同于党委的政法委员会。1954 年宪法生
效后，政权结构由集权的中央人民政府委员会制变成了宪政分权的人
民代表大会制，在人民代表大会制度下，政务院变成了国务院，法
院、检察院不再是中央人民政府的分支，而是独立的司法部门。这一
宪政分权的制度与此前的公检法集权的政法委员会制度格格不入，因
此政府的政法委员会制度一度消失。
2.秘书性质的中共中央法律委员会
现行的党委政法委员会制度直接发端于 1956 年的“中共中央法
律委员会”。1956 年7月6日，中共中央政治局决定召开了第一次
法律委员会会议，宣布正式成立中共中央法律委员会，其任务是中共
中央交办的工作，主要是关于法律工作方针政策和各部门的分工等问
题，并不主管有关部门的具体案件。当时公检法各部门都设立党组，
各有关机构的党组直接向中央负责，向中央请示报告工作，并不向中
共中央法律委员会报告工作。可见当时的中共中央法律委员会只是一
个秘书性质的机构，而且只设在中央一级。
3.“政法小组”的突进与文革中的毁灭
1958 年6月10 日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科
学、文教各小组的通知》决定成立政法小组，“这些小组是党中央
的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治
局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治
设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行
和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构
及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中
央一同有检查之权。”这个通知其实是逐字逐句照抄了时任中国共产
党主席的毛泽东的相关批语。从此，中国开始形成了至今难以改变的
党政不分的、人治的一元化体制。特别严重的是，从 1958 年开始，
县以上各级党委都成立了政法小组，政法小组不仅“协调”公、检、
法的关系，而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。这个体制
不仅在立法上，特别是在司法上强化了人治体制，形成了从上到下的
党委第一把手专权的制度，党的领导成为书记的领导，而不是党的方
针政策的领导。这使1954 宪法确立的宪政体系悬置，也使八大确立
的党“必须严格地遵守法制”的方针失去了制度依托。从此一步步造
就了文化大革命的社会条件。
这个政法小组的作用在于迎合当时党的领导人的人治偏好，毁坏
了正在起步的中国法治建设。例如，1958 年，中央政法小组在《关
于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中指出，
“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看，已经没有必要制定
了”。这个报告直接导致全国立法工作陷于停顿。特别严重的是，它
在“大跃进”的时代氛围中引发了“公安大跃进”，这导致全局性的
社会大灾难。中央政法小组还向中共中央提交了“关于中央政法机关
精简机构和改变 管理体制”的报告，结果 形 成了完全违背宪法
（1954）体制的“公检法三家合一，公安为头”的极端人治体
制。1960 年11 月，中共中央在对“报告”的批复中决定，最高人
民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，并由公安部统一领导，
法院检察院都成了公安的下属单位。警察领导法院，这在任何正常体
制下都是难以想象的。这两个措施无疑与八年后的文化大革命存在因
果关系。1966 年开始的文革期间，党委被踢开，政法机关被砸，中
央政法小组自身也难免其祸。中央政法小组在名存实亡了数年后，自
1972 年3月中央政法小组组长谢富治病故后，它就连形式都不存在
了。
4.智库性质政法机构的重建
文革结束后，为适应改革开放的时代要求，1978 年6月20
日，中共中央批准成立中央政法小组，协助中央处理最高人民法院、
最高人民检察院、公安部、民政部四个部门的一些政策方针问题。特
别值得注意的是，中央文件规定新成立的政法小组的主要任务是“研
究工作中带有方针、政策性的重要问题”，它与最高人民法院、最高
人民检察院、公安部、民政部的关系由“领导”变成“协助”，可见
中共中央已经决定摆脱文革前政法小组一元化的老路，这个新的政法
小组是上述政治机构的“智库”或助手，这是对 1956 年体制的回
归，而不是对 1958 年那个导致党政不分的体制的回归。这体现了改
革开放以来我党放弃文革及其以前的极端人治的阶级斗争体制的意
向。
一年后，这个思想更加坚决地体现在“64 号文件”中。中共中
央于 1979 年9月9日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切
实实施的指示》（即64 号文件），文件结束了党委审批案件的制
度，消除了中国走向法治的最大制度障碍。64 号文件指出：“加强
党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充
分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民
法院独立行使审判权……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，
不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。……
党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改
变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政
事务的习惯和作法。”1980 年1月24 日，中共中央发出《关于成
立中央政法委员会的通知》，决定设立中央政法委员会。《通知》规
定的中央政法委员会的五项职能中，主要是法律中的政治方向的把
握，并不干预具体的司法工作。其作用在于领导新时期繁重的立法工
作。不过在此同时，各地也建立了政法委员会，政法委员会的领导班
子、机构普遍建立。虽然中共中央并没有明确党委政法委员会是党委
的职能部门、领导政法工作，但是它实际上“已经在发挥党委职能部
门的作用，已经在宏观上统一组织领导政法各部门的工作。”这一向
文革前的党政不分体制的“自然”回归引起了全党的重视。
1987 年，中国共产党十三大召开，十三大将实现党政分开作为
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政法委的历史与演变周永坤 现行党委政法委员会（以下简称“政法委”）是公、检、法三家的“党内领导机构”，它已经存在了半个多世纪，现在应当将它放到社会主义法治建设的大背景下重新检视，以寻求新的历史定位。 一、政法委的历史沿革 1.政法委的历史渊源 政法委制度的源头，是1946年6月，中共中央书记处批准，在“边区宪法研究会”的基础上成立“中央法律问题研究委员会”，这是一个“智库”性质的机构。1948年12月12日，中共中央书记处决定建立“中央法律委员会”，其主要任务是为未来的新政权起草法律，属于秘书班子一类的机构。1949年新政权成立，“中央法律委员会”随之撤销，代之而起的是设在集权的中央...
